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【真题】就其性质来说，行政事业性国有资产更适于纳入（）

A.一般公共预算

B.政府性基金预算

C.国有资本经营预算

D.社会保险基金预算

【答案】A

【解析】本题考查中国全口径预算模式的选择。对于行政事业性资产，由于主要由财政拨款形成，不追逐市场利润，因此一般适宜采取由相应的公共行政机构管理的体制，纳入一般公共预算的范畴。参见教材P237.

【知识点扩展】

中国全口径预算模式的选择

按照我国2014年修订后的《中华人民共和国预算法》（以下筒称《预算法》）以及构建现代财政制度的要求，我国要实现全口径预算管理。全口径预算管理改革的目标，可以概括为通过预算制度的改革，将全部政府收支纳人预算体系之中。具体说就是要建立由政府一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算等构成的全口径预算体系，并且在这一预算体系内的各项预算之间建立起规范、明确、透明的衔接机制。我国现行《预算法》规定'预算包括一般公共预算、政府性基金锁算、国有资本经营预算、社会保险基金预算（因编制社会保障预算的条件还不成熟）一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算应当保持完整、独立。政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算应当与一般公共预算相衔接。

1.一般公共预算

一般公共预算是对以税收为主体的财政收人，安排用于保障和改善民生、推动经济社会发展、维护国家安全、维持国家机构正常运转等方面的收支预算。一般公共预算的支出重点主要集中于政权建设、事业发展、公共投资及分配调节四大领域。

（1）保证国家机构，如立法、行政、国防、外交以及公检法等执行社会管理职能部门资金需要的支出。由于国家政权机关提供的公共服务属于纯公共物品，基本无法通过市场交换方式补偿其耗费的成本，因此，必须主要以一般公共预算拨款的形式来保障其正常运转的资金需要。

（2）保证科学、文化、教育、卫生、体育等事业发展中必须由财政提供资金的部分需要的支出。这类部门单位提供的物品虽具有公共物品的部分特点，但其发生的耗费也可通过向消费者收费获得部分补偿。一般公共预算对这类部门单位的支出需要可以按其公共性质采取全额或差额拨补的方式。

（3）满足大型公共工程设施、公益性基础设施等非盈利性工程项目的支出，如邮政、能源、交通、水利、气象、环保等方面。这些项目或者具有公用和公益性质，难以产生直接收益；或者具有规模收益递减和成本递增的特征，若单纯由市场调节，就会降低乃至丧失配置效率。此外，农业虽在市场经济中属于弱质和有风险的产业，但其发展状况对经济和社会的稳定有重大影响，因而农业投资也是公共投资的重要内容。在提供方式上，这类产品可采取政府与社会资本合作的方式。

（4）具有收入分配调节功能的支出。与收入分配调节有关的财政转移支付，包括两个基本层次：①公共财政体系内各级政府间转移支付。②公共预算对企业和居民的转移支付。前者着重解决各地方政府财政能力均等化以及促进欠发达地区的经济发展问题；后者是通过合理配置公共资金，扶持和鼓励新兴产业的发展，以及通过社会保障使社会成员享有基本的生活权利和收入来源，从而实施社会的稳定和经济的正常发展。

2.政府性基金预算

（1）政府性基金预算的含义。政府性基金预算是对依照法律、行政法规的规定在一定期限内向特定对象征收、收取或者以其他方式筹集的资金，专項用于特定公共事业发展的收支预算，是预算体系的重要组成部分。编制政府性基金预算，对于提高政府预算的统一性和完整性，增强预算的约束力和透明度，更好地接受人大和社会监督，具有十分重要的意义。

（2）政府性基金预算的内容。目前，纳入政府性基金预算管理的基金，按收入来源划分，主要包括向社会征收的基金（铁路建设基金、民航基础设施建设基金、港口建设费、国家重大水利工程建设基金等）和其他收入来源的基金（国有土地使用权出让收入、彩票公益金、政府住房基金等）按收人归属划分，包括属于中央收人的基金，属于地方收人的基金和中央与地方共享收入的基金。按支出用途划分，包括用于公路、铁路、民航、港口等建设的基金，用于城市维护建设的基金，用于教育、文化、体育等事业发展的基金，用于移民和社会保障的基金，用于生态环境建设的基金，用于其他方面的基金。

（3）政府性基金预算的编制。政府性基金预算应当根据基金项目收人情况和实际支出需要，按基金項目编制，做到以收定支。为贯彻落实《预算法》、国务院《关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）财政部《关于完善政府预算体系有关问题的通知》（财预〔2014；1368号）等文件精神，要加大政府性基金预算与一般公共预算的统筹力度，结合政府性基金预算安排情况，统筹安排一般公共预算相关支出项目。政府性基金预算安排支出的项目，一般公共预算可不再安排或减少安排。对一些一般公共预算和政府性基金预算都安排支出的项目，应制定统一的资金管理办法，实行统一的资金分配方式，避免交叉重复。盘活存量资金，将政府性基金项目中结转较多的资金，调入一般公共预算。

3.国有资本经营预算

（1）内涵及实施意义。国有资本经菅预算是对国有资本收益作出支出安排的收支预算，即是对政府在一个财政年度内国有资产经营性收支活动进行价值管理和分配，是政府预算的重要组成部分。

国有资本经营预算以国有资产的宏观运菅为目标，反映国家作为资产所有者代表与国有企业之间的收益分配和再投资关系。建立国有资本经营预算制度，实现对国有资本收益的合理分配及使用，对增强政府的宏观调控能力，完善国有企业收入分配制度，推进国有经济布局和结构的战略性调整，确保国有资产的优化配置，集中解决国有企业发展中的体制性、机制性问题，具有重要意义。

（2）与一般公共预算的区别。国有资本经菅预算与一般公共预算的主要区别是：

1）一般公共硕算的分配主体是作为社会管理者的政府，其分配目的是为了满足社会公共需要；分配手段是凭借政治权力进行分配，具有强制性和无偿性；分配形式是以税收为主要收入，并安排各项具有社会公共需要性质的支出，因而一般公共预算从性质上看是供给型预算。国有资本经营预算的分配主体是作为生产资料所有者代表的政府；它以国有资产的宏观经营并取得宏观经济效益为分配目的；以资产所有权为分配依据；其收支内容基本上是围绕着对经营性国有资产进行价值管理和分配形成的，因而国有资本经营琐算属于经营型预算。

2）国有资本经营预算在编制上，相对独立于一般公共顾算。国有资本经菅预算按照当年取得的国有资本收益确定支出规模，量入为出，不列赤字，建立国有资本经营预算制度后，国家用于国有企业的改革支出将逐步从一般公共预算中退出。

3）与一般公共预算相比，目前国有资本经营预算的收支规模还很小。我国目前国有资本经营预算的范围可慨括为自然垄断行业和一般竞争性领域的经营性企业的国有资产，即国有资本，而非整体的国有资产。

整体国有资产可分为以国有企业资产为主的经营性资产、行政事业性资产和自然资源资产三大类。对于行政事业性资产，由于主要由财政拨款形成，不追逐市场利润，因此一般适宜采取由相应的公共行政机构管理的体制，纳人一般公共预算的范畴。对于自然资源资产，目前亦不宜纳入国有资本经营预算，原因是，这些资产一般都有各自相应独立的专业管理部门，如国土资源部门、地质矿产部门，而且产权管理目标不具有盈利性。因此自然资源资产的管理体制与一般的资本管理有所不同，应保持独立性。

（3）制度主要内容。我国国务院于2007年发布的《关于试行国有资本经营预算的意见》，明确了国有资本经菅预算的试行原则、收支范围等问题。

1）试行原则。①统筹兼顾，适度集中。即建立国有资本经菅预算，确定国有资本收益上缴比例要合理、适度，统筹兼顾企业自身积累、自身发展和国有经济结构调整及国民经济宏观调控的需要，适度集中国有资本收益，合理确定预算收支规模。目前企业上缴国有资本经营预算的利润比例是按行业差异化的，且比例较低。②相对独立，相互衔接。即国有资本经营预算和一般公共预算分别编制，分别反映各自的收支情况，既保持国有资本经营预算的完整性和相对独立性，又保持与一般公共预算的相互衔接。③分级编制，逐步实施。即与国有资产分级管理体制相适应，国有资本经营预算实行分级管理、分级编制，同时考虑到国有企业情况的多样性和复杂性，为稳妥推进此项工作，国有资本经营预算先试行，再逐步推开。

2）收支范围。①收人：国有资本经营预算的收人是指各级人民政府及其部门、机构履行出资人职责的企业（即一级企业，下同）上缴的国有资本收益，主要包括：国有独资企业按规定上缴国家的利润；国有控股、参股企业国有股权（股份）获得的股利、股息；企业国有产权（含国有股份）转让收人；国有独资企业清算收人（扣除清算费用），以及国有控股、参股企业国有股权（股份）分享的公司清算收入（扣除清算费用）；其他收入。在上述五项收人中，最主要的是国有企业上缴的利润，即国有企业按年度和规定比例将税后利润的一部分上缴国家。②支出：一是资本性支出，指根据产业发展规划、国有经济布局和结构调整、国有企业发展要求，以及国家战略、安全等需要，安排的资本性支出；二是费用性支出，指用于弥补国有企业改革成本等方面的费用性支出；三是其他支出。具体支出范围依据国家宏观经济政策以及不同时期国有企业改革和发展的任务，统筹安排确定。必要时，可部分用于社会保障等项支出。国有资本经营预算单独编制，按照收支平衡的原则编制，不列赤字，并安徘资金调入一般公共预算。

3）加大国有资本经营预算与一般公共预算的统筹力度。为贯彻落实《预算法》、国务院《关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014：145号）财政部《关于完善政府预算体系有

关问题的通知》（财预〔2014）368号）等文件精神，要加大国有资本经营预算与一般公共预算的统筹力度：一是完善国有资本经营预算制度，提高国有资本收益上缴公共财政的比例。2020年提高到30%，更多用于保障和改善民生。二是加强国有资本经营预算支出与一般公共预算支出的统筹使用。国有资本经营预算支出范围除调人一般公共预算和补充社保基金外，限定用于解决国有企业历史遗留问题及相关改革成本支出、对国有企业的资本金注人及国有企业政策性补贴等方面。一般公共预算安排的用于这方面的资金逐步退出。

4.社会保险基金预算

社会保险基金预算是对社会保险缴款、一般公共预算安排和其他方式筹集的资金，专项用于社会保险的收支顶算。其主要0的是通过调节个人收入分配，以实施扶贫救闲、保障公民生活、维护社会稳定，并通过协调社会保险资金的时间分配和代际分配，以保护公民的长远利益。

（1）编制社会保障预算的国际模式。从国际上看，0前有关社会保障预算编制的模式大致有四种：①基金预算。②政府公共预算。③一揽子社会保障预算。④政府公共预算下的二级预算，即半独立性质预算。

1）基金预算。美国、新加坡等国的社会保障事业的财务状况以基金的形式来反映，不包括在政府公共预算之内。社会保险是其很大的信托基金，包括养老保险、医疗保险、失业保险等项目。社会保障预算收人来源主要是社会保障税、捐款和联邦基金的拨款，社会保障预算支出绝大部分用于福利，一小部分用于管理费，并反映基金结余及其投资情况。

这种模式的优点是：独立于政府预算之外，接受社会公众的监督，其运营均依法进行，透明度高，政府参与的程度小，有利于财政遂行。其缺点是：政府有可能失去对社会保障事业的控制，使其成为独立性很大的单纯的社会福利事业。

2）政府公共预算。即将社会保障资金全部纳入政府公共预算内，同政府其他收支混为一体，国家全面担负起社会保障事业的财政责任。英国、瑞典等福利国家实行的是这种模式。

这种模式的优点是：可以切实保障每一位公民的基本生活，体现了较高的福利水平；社会保障支出体现了政府的政策，政府能够控制社会保障事业的进程，直接参与其具体的菅理工作。其缺点是：政府参与过多，在“福利支出刚性”的影响下，易于给财政造成较大的负担。

3）-揽子社会保障预算。即将政府一般性税收收人安排的社会保障性支出、各项社会保障基金收支、社会筹集的其他社会保障资金收支、社会保障事业单位的收人等作为一个有机的整体，编制涵盖内容全面的一揽子的社会保障资金横算。

这种模式的优点是：能够全面反映社会保障资金收支情况和资金规模以及结余投资及调剂基金的使用情况，体现了国家整体的社会保障水平，可以对社会保障的资金需求做出全面、统一的安排，有利于社会保障事业的协调发展，有利于减轻财政负担。其缺点是：涉及部门利益的重新调整，实施难度很大；具体编制方法比较复杂。

4）政府公共预算下的二级预算。这是指在编制政府公共预算时，将社会保障资金收支单独划出来，编制一个子预算。

这种损算模式较政府公共预算模式有了一定的独立性，能够相对完整地反映社会保障资金收支情况。其缺点是：由于没有完全独立，造成社会保障预算管理权限不明，未根本触动原有社会保障基金管理体制的弊端，容易使社会保障预算的编制流于形式。

（2）我国的社会保险基金预算。为加强社会保险基金管理，规范社会保险基金收支行为，明确政府责任，促进径济社会协调发展，我国国务院决定2010年起试行社会保险基金预算，待条件成熟后，再逐步推行社会保障预算。

1）社会保险基金预算的含义。社会保险基金损算是根据国家社会保险和预算菅理法律法规建立、反映各项社会保险基金收支的年度计划。

2）社会保险基金预算的建立原则。①依法建立，规范统一。依据国家《预算法》及其他法律法规建立，严格执行国家社会保险政策，按照规定范围、程序、方法和内容编制。②统筹编制，明确责任。社会保险基金预算按统筹层次及社会保险项目分别编制。③专项基金，专款专用。社会保险各项基金预算严格按照有关法律法规规范收支内容、标准和范围，专款专用，不得挤占或挪作他用。④相对独立，有机衔接。在预算体系中，社会保险基金预算单独编报，并与一般公共预算有机衔接。社会保险基金不能用于平衡一般公共预算，一般公共预算可补助社会保险基金。⑤收支平衡，留有结余。社会保险基金预算坚持收支平衡，适当留有结余。社会保险基金支出主要是为面临困难的社会成员提供资助的，而困难的成因又是多方面的，其中有许多是不确定因素，诸如寿命的不确定性和失业、病残的风险等，这就意味着社会保险基金支出有相当一部分在编制预算时难以测算，为减轻一般公共预算的压力，年度社会保险预算收支相抵应适度留有结余，这也有利于社会保险资金的投资和调剂。

3）社会保险基金损算的编制范围。社会保险基金预算按险种分别编制，目前主要包括企业职工基本养老保险基金、失业保险基金、城镇职工基本医疗保险基金、工伤保险基金、生育保险基金等预算内容。

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