部门预算管理

(一)中央部门预算的内容及编制规程

1.中央部门预算的内容

中央政府预算由中央各部门的预算组成，中央各部门预算由本部门所属各单位预算组成。中央部门预算实行“一个部门一本预算”的综合预算管理，其内容包括一个部门所有的收入和支出。其核心思想是将部门依法取得的包括所有财政性资金在内的各项收入和支出，都按照统一的编报内容和形式在一本预算中反映，实行统一管理，统筹安排、综合平衡。

2.中央部门预算的编制规程

(1)编制方式

部门预算编制采取自下而上的汇总方式，从基层预算单位编起，逐级汇总，所有开支项目落实到具体的预算单位。

(2)编制流程

中央部门预算编制程序实行“二上二下”的基本流程。

“一上”阶段，主要目的是由中央部门提出下一年度预算建议数。即从基层预算单位编起，由基层预算单位按照预算编制通知的精神和要求，在项目清理基础上编制项目预算建议数，并按照单位编制人数和实有人数以及上年基本支出定额标准编制基本支出预算，形成本单位年度部门预算。然后层层审核汇总，由一级预算单位审核汇编成部门预算建议数，报送财政部。

“一下”阶段，主要目的是由财政部下达各部门预算控制数。即财政部对各中央部门上报的预算建议数进行审核、平衡，汇总形成中央本级预算初步方案报国务院，经批准后向各中央部门下达预算控制限额。

“二上”阶段，主要目的是形成下一年度的中央预算和各部门预算草案。即中央部门根据财政部下达的预算控制限额，编制部门预算草案上报财政部。该过程也是从部门所属基层预算单位编起，由基层预算单位编制本单位“二上”预算逐级上报，最后汇总形成“二上”部门预算草案。财政部在对各中央部门上报的预算草案审核后，汇总成按支出功能分类编制的中央本级财政预算草案和部门预算，报国务院审批后，再报全国人民代表大会预工委和财经委审核，最后提交人代会审议。

“二下”阶段，主要目的是以法律文件的形式下达下一年度预算。主要由财政部根据全国人民代表大会批准的中央预算草案批复部门预算。即在人代会批准预算草案后一个月内，财政部统一向中央部门批复预算，各部门应在财政部批复本部门预算之日起15日内，批复所属各单位的预算，并负责具体执行。

(3)预算调整

在预算执行过程中，出现国家政策发生变化或重大自然灾害等不可预见因素，由预算单位向上级部门提出预算调整申请，部门进行审核后，对符合预算调整条件的报财政部申请调整预算。预算调整申请应当包括调整的事项和原因、调整的必要性、调整的金额等。

(二)中央部门收入预算编制

1.收入预算的内容

中央部门预算收入，是部门或单位编制年度预算时，预计该年度将要从不同渠道取得的各类收入的总称，是中央部门履行职能，完成各项工作任务的财力保障。中央部门预算收入根据资金来源可分为财政拨款收入、政府性基金收入、其他收入等。

(1)财政拨款收入

财政拨款收入是指由中央财政从一般预算中拨款形成的部门收入。中央财政根据预算单位的基本支出预算、项目支出预算以及各方面收入来源情况，综合核定对某一单位的年度财政拨款额。

(2)政府性基金收入

政府性基金是指各级政府及其所属部门根据法律、行政法规和中共中央、国务院有关文件规定，为支持某项公共事业发展，向公民、法人和其他组织无偿征收的具有专项用途的财政资金。政府性基金的管理原则是：基金全额纳入预算实行“收支两条线”管理;在预算上单独列编，自求平衡，结余结转下年继续使用。

中央部门组织征收的政府性基金缴入国库形成国家财政收入，再由财政部门按照综合预算有关规定，确定部门使用基金的项目和支出规模。政府性基金核拨给部门后，形成部门收入。

(3)其他收入

其他收入主要包括事业收入、上级补助收入、事业单位经营收入、附属单位上缴收入、用事业基金弥补收支差额和其他收入。

需要说明的是,2011年1月1日前,因存在未纳入预算管理的预算外资金,中央部门预算收入还包括预算外资金收入。预算外资金由各单位缴入财政专户，形成国家财政收入，再由财政部门按照综合预算有关规定，确定各部门使用预算外资金的支出规模。预算外资金核拨给部门后，形成部门收入。2011年1月1日后，按预算外资金管理的收入全部纳入财政预算管理，部门预算收入中不再存在预算外资金收入。

2.收入预算的编制要求

中央部门在预测收入预算时，应本着科学、合理的原则，遵循项目合法合规、内容全面完整、数字真实准确的总体要求。

(1)项目合法合规。中央部门填列的各项收入，必须是符合国家相关法律、行政法规规定的收入项目。

(2)内容全面完整。中央部门填报的预算收入应包括部门依法取得的全部收入，不应在部门预算外保留其他收入项目。

(3)数字真实准确。收入的预测应当以国家社会经济发展计划和履行部门职能的需要为依据，同时结合近几年实际取得的收入并考虑增收减收因素测算，不能随意夸大或隐瞒收入，力求各项收入预算数据真实准确。

①财政拨款收入、政府性基金收入

财政拨款收入、政府性基金收入的测算应以部门预算需求为基础，并充分考虑和分析部门收入总规模、财政补助政策和标准、以前年度取得财政性资金等情况。部门预算需求主要分基本支出和项目支出两个部分进行测算。

②部门其他预算收入

部门其他各项收入预算应主要以“零基预算法”为基础，采用综合的方法编制。既要考虑到以前年度的实际收入情况，又要充分地预计和分析预算年度内各项业务发展等方面的情况，科学地加以测算。

(三)中央部门支出预算编制

中央部门预算支出，是部门或单位编制年度预算时，预计该年度为履行职能、完成各项工作任务所发生的各类支出的总称。中央部门预算支出包括基本支出、项目支出、上缴上级支出、事业单位经营支出以及对附属单位的补助支出。其中，基本支出预算和项目支出预算是部门支出预算的主要组成部分。基本支出预算是中央部门为保障其机构正常运转、完成日常工作任务而编制的年度基本支出计划，按其性质分为人员经费和日常公用经费。项目支出是中央部门为完成其特定的行政工作任务或事业发展目标，在基本支出预算之外编制的年度项目支出计划，包括基本建设、有关事业发展专项计划、专项业务费、大型修缮、大型购置、大型会议等项目支出。

1.基本支出预算编制

(1)基本支出预算的编制原则

①综合预算的原则。在编制基本支出预算时，各部门要将当年财政拨款和以前年度结余资金，预算内和预算外资金等全部纳入部门预算，统筹考虑、合理安排。

②优先保障的原则。预算资金的安排，首先应当保障单位基本支出的合理需要，以维持行政事业单位日常工作的正常运转。在此基础上，本着“有多少钱办多少事”的原则，安排各项事业发展所需的项目支出。

③定额管理的原则。基本支出预算实行以定员定额(指预算分配定额)为主的管理方式，同时结合部门资产占有状况，通过建立实物费用定额标准，实现资产管理与定额管理相结合。对于基本支出没有财政拨款的事业单位，其基本支出预算可以按照国家财务规章制度的规定和部门预算编制的有关要求，结合单位的收支情况，采取其他方式合理安排。

(2)基本支出预算的主要内容

基本支出的内容包括人员经费和日常公用经费两部分。人员经费在支出经济分类科目中体现为“工资福利支出”和“对个人和家庭的补助”两部分。构成人员经费的定额项目分别为：基本工资、津贴及奖金、社会保障缴费、离退休费、助学金、医疗费、住房补贴和其他人员经费。日常公用经费在支出经济分类科目中体现为“商品和服务支出”、“其他资本性支出”等科目中属于基本支出的内容。构成日常公用经费的定额项目分别为：办公及印刷费、水电费、邮电费、取暖费、交通费、差旅费、会议费、福利费、物业管理费、日常维修费、专用材料费、一般购置费和其他费用。这些定额项目是以政府收支分类科目的支出经济分类款级科目为基础，进行适当归并调整而形成的，主要为满足定额管理的需要。

(3)基本支出定员定额标准

①基本支出定员定额标准的含义

根据部门预算管理的有关规定，基本支出定员定额标准由“双定额”构成，即综合定额和财政补助定额。综合定额是针对综合预算而言，是指财政部按人或物核定的部门、单位总体或某个定额项目的大口径支出标准;财政补助定额是财政部对与其有预算拨款关系的部门、单位按人或物核定的财政补助标准，是为了保证财政预算分配的公平、公正和规范而制定的分配标准，即财政预算分配定额。大部分事业单位适用“双定额”。

②基本支出定员定额标准的制定

基本支出定员定额标准应当依据国家有关方针政策、财力状况、社会物价水平及单位的业务性质、工作量、人员、资产等数据资料，以人或实物资产为计算对象制定。在制定定额标准时，首先应根据中央部门承担的职能、行业及业务特点，将中央部门分为若干类型。在核准同类部门工作量、占用的资源和相关历史数据资料的基础上，以人或实物作为测算对象，确定各类部门各定额项目的单项基准定额。在确定同类部门单项基准定额的基础上，确定同类部门的分档定额标准，最后确定各部门所应执行的各个单项定额标准。各个单项定额标准的总和构成单位基本支出的综合定额。这里的单项基准定额是同类部门、同一项目的平均开支水平，它是制定同类部门不同单位之间同一项目定额的一个参照标准。在具体核定某部门或单位某项定额时，定额标准可能高于、低于或等于基准定额。